谭玮 陈心林
（湖北民族大学，湖北恩施 445000）
在中国共产党所历经的各个历史时期，民族区域自治理论和政策经过不断探索、丰富、创新，得以持续完善。民族区域自治制度是处理我国民族问题、维护国家和谐统一的正确路径。站在百年未有之大变局的关键节点，系统梳理、总结民族区域自治制度的演进过程，具有重要的学术价值和现实意义。
随着中国共产党的诞生，党的民族政策应运而生。早期主要倡导实行民族自决和联邦制。1922 年，党的二大提出：“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”[1]18这是中国共产党第一次把“联邦制”写入党的宣言、纳入党的政治话语体系。1931年，《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定并承认了少数民族的自决权、自由权，在倡导联邦制的基础上，进一步发展了民族纲领，宣告了民族权利。民族自决与联邦制相辅相成。民族自决需要高度独立的地方权力以实现“各地自主决定其自身事务”，只有“先地方后中央”的联邦制的权力结构才能够适应这一要求。从理论与历史条件来看，这两种制度脱离了我国国情，并不适合中国的实际。这一阶段，由于缺乏对中国国情的深入研究和对民族问题的确切分析，全党对于联邦制的认识和把握还存在较大的局限性，“民族自决”也仅作为口号主要用以反抗帝国主义、封建势力对中华民族的奴役和压迫，成为中华民族寻求民族独立、人民解放的一面旗帜。
建党初期，党对解决民族问题道路的探索既有历史合理性，也存在局限性。其合理性在于唤醒各民族反抗民族压迫与民族特权；
其局限性在于在始终拥有大一统观念的中国社会，暗含分裂、独立意味的“民族自决”理念过于强调各民族之间的异质性因素，弱化了民族之间的紧密关系，不符合中国人长久以来形成的大一统思想。
1934 年，长征开始以后，中国工农红军第一次与途经的11个省的少数民族群众密切接触。为确保工农红军顺利通过桂北地区，1934年11月29日发布了《中国工农红军关于苗瑶民族中工作原则的指示》，确定了民族平等团结这一根本原则，为长征时期党的民族工作提供了政策依据[2]。这一时期，工农红军每到一处，便帮助少数民族群众认识并了解党的民族政策，传播和践行民族平等团结等政策思想，赢得了少数民族群众的支持和拥护，丰富了党的民族工作经验，也为红军的顺利前行提供了重要保障。
1935 年，在日本侵华由局部向中国大部逐步扩张的过程中，党中央乃至整个中国社会对民族工作的态度也在悄然发生变化。随着国内形势的演变，中国共产党将抗战工作与民族工作相结合，号召各族儿女积极联合起来建立民族统一战线，为抗战胜利奠定了坚实的群众基础。1936年，中共中央领导成立了陕甘宁省豫海县回民自治政府，在事实上开辟了民族区域自治的局部实践之路。1938年，在党的六届六中全会上，毛泽东同志提出“在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”[1]595。1941年，经中共中央政治局批准，陕甘宁边区抗日民主政权制定了《陕甘宁边区施政纲领》，其中第十七条之规定提及建立自治区，民族区域自治的思想初步确立。
中国共产党选择将单一制作为我国的国家结构形式，一是为了防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一[3]139，二是考虑到中国与苏联存在诸多国情上的不同。从“民族自决”到“民族自治”，既有对民族政策的考量，也受到国家形式选择的影响。另外，因为单一制的国家结构形式代表着先中央后地方的权力分配顺序，民族自治不可能是普遍的，而应当是特殊的，故而在“民族自治”的基础上加上“区域”的限定。
1945 年，党中央从大局出发，酝酿在内蒙古实行民族区域自治。1947年5月1日，内蒙古自治政府成立，并于1949年12月2日改称为内蒙古自治区人民政府。这是中华人民共和国成立的第一个省级民族自治地方，开启了我国民族区域自治在实践层面的新纪元。1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议审议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），这是一部规定了中华人民共和国基本原则、制定了一系列基本政策的具有临时宪法性质的法律。其草案由周恩来同志亲自主持起草，历经多次修改，在此过程中，周恩来采纳政协代表的提议，在“民族自治”中加上“的区域”三个字，最终形成第六章民族政策第五十一条“民族的区域自治”的内容。自此，民族区域自治制度成为我国一项基本的政治制度。之后，党中央依据《共同纲领》的规定，正确宣传民族区域自治制度，为中华人民共和国成立后该制度的实施奠定了坚实的基础。
新民主主义革命时期，中国共产党致力于推翻“三座大山”，寻求国家独立与民族解放。在此过程中，有两个因素共同促成了民族区域自治制度的建立，一是打赢抗日战争对各民族团结的现实需要，二是以毛泽东同志为首的共产党人对国家形式的历史选择。前者通过外部压力推动了该制度的发展，后者则通过顶层设计推动了民族区域自治制度的形成。民族区域自治制度的探索与实践，提倡民族平等与民族团结，使得各族儿女更好地联合起来参与到反帝反封建斗争中，为实现民族解放作出了伟大贡献。可以说，这一时期中国共产党对民族区域自治制度的发展充分发挥了马克思主义民族政策对中国革命和建设的促进作用，同时也为中华人民共和国进一步做好民族工作、探寻中国特色解决民族问题的道路积累了宝贵的经验。
新民主主义革命时期，我国已将民族区域自治制度确立为基本政治制度之一，但其并不完善，实践范围也不大。中华人民共和国成立后，民族区域自治制度逐步成熟、规范。1951年，中国共产党开始大量培养民族干部。只有在拥有合格人才储备的情况下推行民族区域自治制度，才能真正推动制度落实落细。一方面，少数民族干部要促进民族地方经济与社会发展，对自治地方的人民群众负责；
另一方面，少数民族干部必须是信仰马克思主义、拥护共产党领导、维护国家统一的好干部，在整个组织结构中对党中央负责。在党和国家的政策、法律的范畴内，能否高质量地为自治地方群众的利益服务，很大程度上取决于少数民族干部这一关键群体的能力与意愿。以大规模培养少数民族干部为标志，我们党已然开始筹备在更大范围内推行民族区域自治制度。
1952 年，中央人民政府发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，明确规定了自治地方必须遵从的总路线及总任务，具体划定了自治机关的职权范围，极大促进了更多民族自治地方在全国范围内的建立。1954年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)以国家根本大法的形式将民族区域自治制度确定为中华人民共和国成立后的国家基本政治制度。相较于中华人民共和国建立初期的《共同纲领》，《宪法》用超过一整节的篇幅规定了民族区域自治的内容，明确了民族地方行政区划的三层级与自治权限，以及自治机关的组织原则，并确定了民族自治区建立的批准主体。
1955 年10月1日，新疆维吾尔自治区成立，这是中华人民共和国成立的第一个省级自治地方。随后，1958年3月5日，广西僮族自治区成立（1965 年10月12日改称广西壮族自治区）；
1958年10 月25日，宁夏回族自治区成立；
1965年9月9日，西藏自治区成立[4]。民族区域自治制度得到了更大范围的推广适用。
社会主义革命和建设时期，中国共产党聚焦于促进民族地区经济发展和文化建设，针对国内各少数民族和地区的不同状况，积极采取措施促进民族地区的协调发展。一是加大政策支持与经济、技术、文化帮扶力度；
二是积极培养任用少数民族干部；
三是大范围、有序地开展民族政策教育宣传。这些措施对我国民族理论与政策的完善和实践大有裨益，也正是在这一系列政策的推进下，民族区域自治制度才得以快速推广实施。
1978 年，党的十一届三中全会召开，改革开放的帷幕正式揭开，这是中华人民共和国建立以来的重要转折，民族区域自治制度随着时代变迁踏入了新征程。对外开放与现代化建设不仅对物质条件提出新的要求，更对国家的治理能力提出了新的要求。在对外开放的大背景下，如果不运用更完善的法律对其进行规制，民族自治地方所拥有的自治权限就可能成为影响外部投资者注资意愿与实际利益的不确定因素。因此，有必要对民族区域自治制度在法律层面作进一步的规范。
1980 年，邓小平同志提出“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”[5]339。1982年修订的《宪法》，根据新时期的形势变化，在总结前期建立民族区域自治制度经验启示的前提下，作出了一系列的调整。1984年，我国颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)，并将其作为民族问题领域的基本法律，使民族区域自治权的行使有了更为明晰的法律框架和更为坚实的法律基础。多层次法律架构的搭建，实现了民族区域自治制度的精细化操作。1991年，我国颁布了《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》，详细列出十二条规定以供各地各部门参照执行，对民族地区经济和社会发展提供具体指导和针对性措施。1992年，首届中央民族工作会议在京召开，来自我国56个民族的300 余名代表参加了此次会议，这是首次以召开中央民族工作会议的形式研究民族工作。会议将坚持与完善民族区域自治制度确定为20世纪90年代我国民族工作的五项工作任务之一。
2005 年5月，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》印发，对民族经济发展、人才队伍培养、维护民族安定团结等诸多方面作出明确规定，成为民族区域自治制度发展道路上的关键一步。同年，在中央民族工作会议上，胡锦涛同志郑重提出：“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”[6]27充分表明了中国共产党的理论自信和制度自信，体现了党中央坚持和完善这一制度的坚定信念，为新时期做好民族工作指明了方向。
2005 年中央民族工作会议召开以来，为推动民族地区经济社会发展、帮助民族地区发展和改善民生，相继制定了3个国家级专项规划。一是兴边富民行动规划，加大对边境地区的资金帮扶力度，提高边境地区人民的生活水平；
二是扶持人口较少民族发展规划，重点关注人口较少民族，旨在促进其人口数量稳步上升、生活质量逐步提高；
三是少数民族事业规划，推动少数民族综合事业的繁荣发展。一系列优惠政策在加强民族地区的基础设施建设、改善民族地区的生产生活条件、培育民族地区的内生动力等方面取得了显著成效。
2012 年，胡锦涛在党的十八大报告中提出应坚持和完善民族区域自治制度，在体现新时代发展要求的情况下，结合历史条件，为贯彻落实民族区域自治制度起到了重要指导作用。胡锦涛多次作出重要论述，在民族问题有激化趋势的21世纪具有稳定制度、统一思想的重要意义。
改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国共产党深刻归纳解决民族问题的成功经验与教训，逐步发展完善了马克思主义民族理论，坚决摒弃了极左路线下产生的错误认识。从制度性质与现实实际入手，运用法治手段将民族区域自治制度进一步精细化，并重申民族区域自治合乎中国国情，明确提出我国民族问题属于人民内部矛盾，指出我国新时期民族工作的根本任务是以经济建设为中心，全面发展少数民族的政治、经济、文化。在这样的方针引领下，改革开放和民族区域自治制度得以顺利推行，实现了各民族的团结与发展，促进了国家昌盛和人民幸福。
2012 年以来，我国民族工作面临着新形势和新问题，局部地区的暴力恐怖活动仍然活跃多发，民族地区的经济发展速度与发达地区相比仍然存在不小的差距，少数民族地区的基础公共服务建设比较薄弱……有人将个别民族地区经济发展速度放缓、社会发展徘徊不前等问题归因于民族区域自治制度；
还有人甚至主张取消民族身份，放弃该制度，转而实行第二代民族政策。以习近平同志为核心的新一代领导集体多次在重要会议上表明了态度，有力地回击了错误观点，作出重大的理论创新。
在2014年召开的中央新疆工作座谈会上，习近平总书记发表重要讲话，强调要坚定不移地坚持民族区域自治制度，为全党、全社会指明了方向，也为新形势下做好民族工作提供了行动纲领。在同年召开的中央民族工作会议上，习近平总书记提出“两个结合”的重要论断，深刻总结了坚持和完善民族区域自治制度的极端重要性，指出民族区域自治制度是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容[7]，肯定了民族区域自治的基础性作用与独特意义，并提出应制定相应的区域性政策以解决制度落实过程中产生的经济、社会以及生态等问题。2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会在北京召开，会议指出，西藏工作的重点在于坚持党的治藏方略，而坚持民族区域自治制度便是其中之一。2017年，习近平总书记代表第十八届中央委员会所作的十九大报告中强调，民族区域自治制度是中国特色社会主义政治发展道路的一部分，必须坚定不移地坚持和完善。
2019 年9月，全国民族团结进步表彰大会在北京召开，习近平总书记在会上特别指明民族区域自治制度具有不可动摇的重要地位，再次加深了人民群众对坚持和完善这项制度的行动自觉及制度自信。10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中强调要“坚持和完善民族区域自治制度”[9]。可以看出，坚持民族区域自治制度、保持民族政策领域的制度自信是中国共产党在新时代的重要决断。在2021年中央民族工作会议上，习近平总书记立足当前民族工作的阶段性任务，总结提炼了落实民族工作的“十二个必须”，其中之一便是必须坚持和完善民族区域自治制度。2022年10月，党的二十大胜利召开，习近平总书记代表第十九届中央委员会所作的报告中涉及民族区域自治的重要论述，凝聚了中国共产党关于做好民族工作的重要精髓和核心要义，为我们指明了民族工作服务全局工作的切入点和着力点。
中国特色社会主义进入新时代，中国共产党深刻分析当前我国民族政策与民族关系存在的问题，与时俱进地提出“五个认同”“三交政策”“铸牢中华民族共同体意识”等一系列关于民族工作的重要思想，推动我国民族理论与政策实现新飞跃。另外，中国共产党还进一步提出落实民族区域自治制度的重中之重是促进少数民族和民族地区的经济发展、民生改善。习近平总书记从政策、制度等方面，为我们坚持和完善民族区域自治提供了根本遵循。
中国特色社会主义进入新时代，民族工作的顺利开展是将中华民族伟大复兴推向前进的必要条件。民族工作的重点既在于制度的科学性，更在于人民对民族政策的高度认同。民族区域自治制度绝不仅仅是一个法律制度，而是一个结合了文化因素、经济因素的复杂的政治制度，既要坚持完善其中的法律框架，也要以文化、教育等方式作为配合与充实，重视涵养与熏陶更深层次的制度精神，引导群众从根本上确切把握与支持该制度，并在法律框架下践行和拥护民族区域自治制度。
经过漫长的探索与实践，中国共产党持续创新、完善了民族区域自治制度，并推动其不断向纵深发展。在新征程开启之际，民族工作的重要性进一步凸显。要进一步加强和改进民族工作，有必要完整准确把握和进一步发扬党在民族工作领域的辉煌成就和实践经验；
要坚持民族区域自治制度，必须正确理解其实质内涵，推动其有序实施，使其深入人心。
从提出实行民族区域自治的主张，到局部地区的成功实践，再到将民族区域自治制度写入《共同纲领》《宪法》《民族区域自治法》，以及进入新时代以来对于该制度的不断坚持和完善，党带领全国各族人民不断推动民族区域自治制度的创新发展。不仅达成了全国各族儿女各尽其能、同心同德的使命，还体现了党和国家积极响应民族自治地区人民对发展经济、改善民生的期待和要求，更肩负了全国人民对维护国家统一、保障民族平等、实现民族团结的历史责任。
“民族区域自治是党的民族政策的源头。”[10]在不同的历史条件及环境下，党的民族政策都能够在民族区域自治中找到理论依据。只有在党的统一与坚强领导下，民族问题才可能被妥善解决，民族工作才能够被更加积极地推进，民族区域自治才能够被正确施行，进而通过发挥制度优势，凝聚各族儿女的智慧和力量，形成推动中华民族伟大复兴的合力。坚持党的领导，一是要增强思想引领力，深入学习贯彻中国共产党关于民族工作的决策部署和习近平总书记关于民族工作的重要讲话精神，营造良好氛围，促使各族人民在坚定“四个自信”的基础上，增强思想上的自信和行动上的自觉；
二是要积极发挥民族自治地方基层党组织职能，不断完善组织体系，提升民族事务治理能力；
三是要建设高素质民族干部队伍，努力造就理想信念坚定、业务能力优异、能为各族人民群众办实事、能够准确把握新形势下民族工作要求的精兵强将，进一步提高制度落实的执行力和生命力。
在我们这样一个统一的多民族国家，民族工作关乎民族团结和社会稳定的大局，是党和国家的重点工作之一。坚持和完善民族区域自治制度也是在复杂国内外环境下开展民族工作的内在要求。而针对如何坚持和完善这一项基本制度，习近平总书记提出了“两个结合”的重要论述。
第一是“统一和自治相结合”。一方面，“统一”是“自治”的前提。从历史层面看，由秦代开始，我国就已形成中央集权制，在之后的各朝各代中，各民族接续创造了丰富多彩的文化。从现实情况看，团结统一是国家的最高利益，是各族人民的共同利益，是实行民族区域自治的前提和基础[8]。因此，必须把“统一”作为核心要义及价值追求。另一方面，“自治”是“统一”的保障。我国幅员辽阔，各民族在悠久的历史中逐渐形成交错杂居的分布格局。受居住条件、宗教信仰、气候差异等因素的影响，各民族发展极不平衡，形成了各民族独有的民族文化。客观上的差异决定了统一的国家内部要有自治的主体和空间，才能进一步增进民族地区经济、社会发展活力，实现我国民族工作主题——各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。由此可见，“统一”和“自治”辩证统一于实现国家利益和民族利益的伟大进程中。
第二是“民族因素与区域因素相结合”。民族区域自治是“民族”与“区域”基于统一前提下的有机结合。前者是指实行区域自治地区内的各民族群体，他们是建立民族区域自治制度的基本要件，正因为渊源于历史的族别差异，才使得各民族自治具有了必要性。后者是指各民族自治的地理范围，是建立该制度的空间载体，民族区域自治不仅要用以保障该区域内某一少数民族的权利，而且还应兼顾该地理范围内其他民族的权利，以促进区域内的经济社会发展，保障民族自治区域内各民族平等。同时，所有民族自治地方都是我国领土的一部分，接受党和国家的统一领导，为各族儿女共同享有。
《民族区域自治法》是“全面依法治国”战略思想的重要组成部分。只有通过基本法律的形式将少数民族自治权具体地规定下来，民族区域自治制度才能真正走上法治道路，民族地区和少数民族的各项权利才可能得到充分保障。在我国法治建设继续纵深推进的大背景下，法律制度更加成熟、完备，国家机关与国家工作人员依法行政的能力和水平大幅提升，各族人民的法治思维和法律意识也有所增强，这些因素都为民族区域自治制度的实施提供更为有利的政治环境与社会环境，同时为该制度的持续发展注入新的不竭动力。
依法治国是国家的基本方略，依法行使自治权是保障各族人民合法权益、不断维护和发展社会主义民族关系的必要条件。我国《宪法》明确规定在各少数民族聚居的地方实行区域自治，确立了民族区域自治制度的重要地位。《民族区域自治法》以《宪法》为依据，对民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治地方的自治权等作出了全面、细致的规定。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》则从实际出发，制定了35 条详细的有益于民族地区经济社会发展和民族团结进步的政策措施，体现了党和国家对民族工作的高度重视以及对少数民族群众的深切关怀。因此，坚持“依法治国”和构建更为完备的法治保障体系是进一步发展、健全民族区域自治制度的必然要求，是实现民族团结的重要保障。
建立健全民族事务治理体系，提升民族事务治理能力，是党中央大政方针在民族事务领域的具体工作要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。坚持在法治轨道上推进民族事务治理能力的现代化，是在新时代党的民族工作面临新形势新任务新情况新挑战的情况下，国家治理体系现代化总体布局的题中应有之义。首先，要建立健全相关的法律法规及规章制度，对于不利于民族团结、未顺应时代发展、不利于民族间交往交流交融的法条要及时地予以订正甚至废除。其次，应当以公平、公正、公开为前提条件，以区域化为主要抓手，以精准度为更高目标，注重针对具体地区和不同问题的区域差异化扶持政策。最后，要将依法处理民族问题纳入新时代社会治理格局，妥善处理涉及民族因素的案件，依法打击各类违法犯罪行为，切实维护公平正义。坚持和健全民族区域自治制度，要始终坚持“两个维护”，严格遵守相关的法律法规，实行民族和区域结合、共同性和差异性共存的民族区域自治制度。
党中央历来高度重视民族工作，始终致力于民族团结和民族地区经济发展，始终坚持将抓细抓实民族工作作为党和国家工作的重点。党的十八大以来，党中央更是从民族复兴的整体、全面布局出发，作出一系列重大决策部署。其中最为重要的就是提出铸牢中华民族共同体意识，这也是习近平总书记具有开创意义的重大理论创新。
2017 年，党的十九大上，习近平总书记明确提出：“铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。”[11]随后，这一重要论述便被写入党章，成为中国共产党人的根本遵循和行动指南。铸牢中华民族共同体意识是党赋予我国民族工作的新内涵、新使命，也是我们在新征程中必须牢牢把握的主线。
铸牢中华民族共同体意识是新时代民族工作的“纲”，是实现民族团结和中华民族伟大复兴的必然要求，应当认真把握其实现路径。首先，应当持续提高全国各族人民对“五个认同”的正确认识。认同是构建群体意识的核心，只有分享与认同同一套“符号系统”，个体之间才可能产生意识上的交流、精神上的共通、行动上的一致。“五个认同”是我们党提出的构建中华民族共同体的认知核心。它将推动各族人民不断构筑共有精神家园，也为民族区域自治的稳固施行打下更牢固的思想基础。其次，应当紧紧把握“两个共同”这一民族工作主题。共同团结奋斗与共同繁荣发展相得益彰、互相促进。只有深入践行“两个共同”，才能促进各民族关系健康发展，才能形成各族人民团结向上的宏大伟力。最后，要把加强各族人民间的交往交流交融作为巩固民族间情感交流的有力方式，促进各民族的团结协作、友爱互助。要持续强化顶层设计，整合各方资源，注重发挥党中央和国务院在促进民族团结上的领导作用和推进作用，不断制定经济、文旅、教育、社保、住房等方面的相关配套政策，持续推进、鼓励各族儿女进行跨区域流动，对各地促进民族间交往交流交融的典型案例和宝贵经验进行全方位、多渠道宣传，促进各族儿女在社会交流、经济生活、文化传统等方面的联结与沟通，携手推动中华民族共同体建设。
民族区域自治制度在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代4个历史时期内，分别经历了从无到有、从有到多、从多到细、从细到精4个发展阶段，从一个区别于民族自决的政治理念发展成为一个包含完备的法律框架与深厚的意识基础的基本政治制度。每一次的变革、深化，都闪耀着中国共产党人智慧的光芒，体现着中国共产党人对国家命运与民族关系的忧思与担当。梳理我国民族区域自治制度形成、发展、成熟的历史脉络，有助于在百年未有之大变局的关键节点正本清源，防止民族区域自治制度被刻意曲解，巩固和发展民族区域自治制度，进一步推动各族儿女共同团结奋斗、共同繁荣发展，实现中华民族的伟大复兴。
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