公共治理视角下S市乡村巩固脱贫攻坚成果研究

简 健

（安徽中澳职业技术学院，安徽 合肥 230001）

虽然S市乡村实施了一系列政策措施来确保巩固脱贫攻坚成果，对一些有可能发生返贫的脱贫户、边缘易致贫户和农村低收入群体进行监控，也针对这些群众的致贫风险出台了对应的帮扶措施，但从现实效果来看，成效一般，没有达到预期。本文旨在从公共治理角度全面分析S市乡村巩固脱贫攻坚成果中出现的问题并提出对策，确保脱贫攻坚成果进一步得到巩固，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。

公共治理（public governance）一词产生于20世纪90年代的西方国家。“治理、公共治理是二十世纪八九十年代开始在西方国家强调并在二十一世纪变得引人注目的一个公共管理概念”。从传统公共行政到新公共管理，再到治理、善治、公共治理，可以说，它的出现是社会不断发展的必然结果。

公共治理一出现就流行于公共管理学界，我国在引进这一概念后，结合中国特色，开始了中国化的进程。在我国，公共治理的主导者必然是政府，呈现出政府主导、社会参与的格局。而不像西方那样，政府仅仅只作为治理中的行动者和参与决策者，和其他主体地位平等。因此，在我国，公共治理概括起来主要包括以下几个方面的内容：（1）自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。（2）多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任，包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。（3）互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权力和资源关系实现互相促进和支持，形成协作性的合作伙伴关系。（4）国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用，这是其他机构不能替代的，国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

社会治理与精准扶贫在内涵上存在着一定的统一性。在脱贫攻坚领域，公共治理理论得到充分体现。在整个脱贫攻坚期内，我们可以清晰的看出，政府是政策的制定者、执行者，也是脱贫攻坚的主导者；
社会团体是协助者；
贫困县、贫困村和贫困户是被帮扶者和被治理者，三方共同协作，使得脱贫攻坚战役取得全面胜利，最终达到了“善治”。

2020年12月16日，中共中央国务院印发了关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见，随后S市各级党委政府均按照上述文件为指导，结合本地实际，相继印发了关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见，并对照开展了一系列做法。

2.1 继续保持帮扶政策

2021年以来，S市对脱贫攻坚期内实施的各项政策措施继续实施，措施未减、力度未减。S市各乡村均能按照要求继续开展工作。

2.1.1 继续落实帮扶项目

继续实施产业项目，对有需求的村和脱贫户继续按照2020年的奖补标准进行奖补，不搞规模控制，不按照经济状况分先后，只要符合产业发展规划和奖补的就进行奖补。继续落实兜底救助类政策，对符合最低生活保障的及时纳入保障，对残疾的继续发放残疾人生活补助和护理，对符合条件的及时进行临时救助和大病补助，对确实需要危房改造的进行危房改造。继续落实医疗保障政策，继续实施健康脱贫“351”“180”政策，对有需求的贫困病人签约家庭医生服务，对其中具有慢性病的全部送医上门；
继续为脱贫人口代缴部分城乡居民医疗保险。继续促进脱贫人口稳定就业，继续组织劳务输出力度，延续支持扶贫车间的优惠政策，统筹用好乡村公益岗位。继续改善脱贫地区基础设施条件，继续建设“四好农村路”，建设农村防洪、灌溉等中小型水利工程，因地制宜推进农村厕所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。

2.1.2 继续落实帮扶责任

继续对脱贫村派遣驻村工作队，延续驻村帮扶工作制度；
继续实施“单位包村、干部包户”工作制度，将包户干部帮扶时间延长至2025年12月31日，继续开展帮扶走访工作；
继续实施“百企帮百村”工程。严格落实“四个不摘”工作要求，持续压实帮扶责任， 稳步做好脱贫户、边缘易致贫户以及因病因残因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减户动态监测帮扶工作，对于需要调整的驻村帮扶干部及时准确调整，确保包保关系无缝衔接、有机融合，所有脱贫户、边缘易致贫户都有帮扶责任人，帮扶工作不断档、不脱节。

2.2 防止返贫动态监测

S市针对脱贫不稳定户、边缘易致贫户，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户开展定期检查、动态管理，按照“红、黄、蓝”进行分类管理，重点监测其收入支出状况、“两不愁三保障”及饮水安全状况，对新出现致贫风险的及时安排帮扶措施。同时，每个月开展一次“两不愁三保障”及饮水安全大排查工作，对于乡村级能整改的立刻整改；
对于乡村级不能整改的，及时上报上级部门单位解决，通过问题转交办制度逐级逐项解决“两不愁三保障”及饮水安全动态新发生问题，巩固“两不愁三保障”成果。

2.3 加强扶贫项目资产管理

将扶贫资产规范化管理作为巩固提升脱贫攻坚成果的重要手段，S市各乡村对2016年以来使用各类扶贫资金投入形成的项目及资产进行全面核查，按照公益类、经营类、到户类三类，逐一登记造册，全面界定产权、全面规范运营、全面明确收益、全面加强监管，继续发挥作用。

虽然S市乡村在脱贫攻坚巩固期内做了很多工作，但由于治理环节和主体不同程度的出现问题，导致上述的做法产生的效果未达到预期甚至没有成效。

3.1 政府作为主导者，有松劲泄气现象

2021年以来，S市现行标准下农村贫困人口和贫困村全部实现脱贫、贫困县全部摘帽。“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题彻底消除。贫困人口收入水平大幅度提高，自主脱贫能力稳步增强，生产生活条件明显改善，经济社会发展明显加快，脱贫攻坚取得全面胜利，这一伟大成就让各级政府倍加光荣和鼓舞。但需要注意的是，在欢庆的同时，再加上攻坚期内的艰苦奋斗，使政府忽略了相对贫困。与绝对贫困相比，相对贫困外延更广，内涵更深，要同时关注精神贫困与物质贫困、城市贫困与农村贫困、生存贫困与发展贫困、一维贫困与多维贫困等更加复杂的问题。S市一些乡村在落实帮扶政策上甚至不再考虑现实特点，简单套用过去的经验或者实行“拿来主义”，使得一部分困难群体问题未得到有效解决。有的乡村干部大肆宣扬脱贫攻坚已经结束，一些普惠制和特惠制政策已经取消，误导了群众。还有一部分乡村干部在攻坚期内“苦怕了”、“累坏了”，在巩固期内刻意逃避，对上级下发的任务选择性落实，简单的就落实，困难的当做看不见。S市部分政府部门及乡村干部的以上种种行为均是松劲泄气的直观表现。

3.2 政府、社会团体、民众协作网络断开

在脱贫攻坚攻坚期内，已经形成了非常完善健全的体制机制，其中，构建的“政府、社会团体、民众协作网络”就是典型代表。在脱贫攻坚工作中，政府、社会团体、民众不是互相隔离和单打独斗的，而是在政府的主导下建立起良性的叠加的组织网络来共同落实帮扶政策措施和协作处理各项复杂事件。三方在脱贫攻坚工作中互相支持、互相配合、互相促进，共同完成了目标任务。但到了巩固期，由于三方的错误认识和不当的社会宣传，导致该网络出现掉线的主体，随即网络全面断开。S市部分政府工作力度削减，主导地位不稳，不对社会团体和民众做出新的要求或者积极地领导，导致社会团体和民众“自由主义”散漫。社会团体则担心投入的资源、资金过多，对团体造成负担，再政府未做明确要求下“悄然”回避。民众则是在不当宣传下错误理解，不掌握政策，认为“找了也没有用，反正脱贫攻坚已经结束了”，民众参与大幅下滑。三方的共同掉线，导致缺乏积极有效地回应，即使体制机制健全，三方出现的问题也始终得不到解决。

3.3 人员队伍出现问题

脱贫攻坚攻坚期内，S市乡村部分驻村扶贫工作队成员、帮扶责任人、企业人员和乡村干部出现离职、提拔、交流和牺牲等情况，导致人员队伍更换频繁。往往一个乡村每隔几个月就换一批人，这批人业务还不熟练就离开了，下批人没有交接什么都不懂就上任。有的人员不善于学习，不掌握新的业务知识和政策措施，在落实工作上“错漏百出”，完全不能按照要求完成工作、达到目标。有的人员思想懈怠，怕吃苦受累，不用心、不愿意开展工作。有的人麻痹大意，在开展工作中经常出错。脱贫攻坚需要一支团结、精干的队伍，尤其是在脱贫攻坚和乡村振兴交汇之际。人员队伍出现问题，巩固期内的工作就必然出现问题。

3.4 监管评估开始缺位

监管评估是推动工作落实的有效手段，它能有效地发现和推动解决突出问题，促进脱贫攻坚工作的健康发展。攻坚期内，各级监管评估工作都进一步消除了扶贫领域形式主义、官僚主义、弄虚作假以及消极腐败现象，查准找到脱贫攻坚工作中存在的一些薄弱环节，层层传导压力、层层落实责任，倒逼工作落实落细，提升了脱贫攻坚工作水平和成效。但2021年以来，相较于过去频繁的监管和评估，S市的监管和评估工作少的可怜，仅有数次调研，缺位了的监管评估开始出现“不良”反应。一是缺少了监管评估这把“达摩利斯之剑”，S市部分乡村已经不在重视脱贫攻坚巩固期内的工作，导致工作开展不到位，工作落实不具体。二是不掌握实际情况，导致S市政府部门决策不精准，甚至制定出民众不需要的政策，造成人力、物力和财力浪费。三是部分民众缺少向上反映渠道，有可能出现舆情或者信访事件，不利于社会稳定。

虽然在巩固脱贫攻坚成果的工作上，我们有中共中央国务院印发的关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见作为纲领指导，但就如何巩固好S市乡村的脱贫攻坚成果，还必须要结合S市当地特点和自身原因对症下药。

4.1 提高政治站位，强化责任担当

脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。S市各级政府部门和党员干部必须要坚持学习习总书记关于扶贫工作的重要讲话精神，常态化学习《习近平扶贫论述摘编》，充分认识实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要性、紧迫性，咬定目标、卯足劲头，以钉钉子精神一锤一锤接续敲、一棒一棒接力干，让包括脱贫群众在内的广大人民过上更加美好的生活，朝着逐步实现全体人民共同富裕的目标继续前进，彰显党的根本宗旨和我国社会主义制度优势。

4.2 强化组织领导，全面压实责任

继续坚持驻村扶贫工作制度，派好驻村扶贫工作队和帮扶责任人，对于不能胜任工作的人要坚决调换。建立并完善网格化包保责任体系，实现辖区内脱贫户、边缘户和因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户全覆盖、无死角包保。继续开展“五级书记”遍访工作和选派科技特派员，切实加强统筹协调，进一步完善一级抓一级、层层抓落实的责任体系。

4.3 持续巩固“两不愁三保障”和饮水安全脱贫攻坚成果

组织开展脱贫人口和易返贫致贫人口收支变动、“两不愁三保障”及饮水安全状况常态化排查整改，要针对排查问题，根据脱贫人口和边缘易致贫人口的家庭现状、发展能力、实际需求和真实意愿，制定“一户一方案、一人一措施”，落实精准帮扶措施，确保排查的各类问题整改到位。相关行业部门要对基本医疗、住房安全、义务教育、安全饮水核心指标定期筛查，发现重大医疗支出、D类危房、失学辍学、供水饮水安全等方面的突出问题，及时与扶贫部门对接。要加强同扶贫部门的信息共享与数据比对，对能够立即解决的个性问题，立行立改；
对不符合政策条件一时无法解决的，要宣传教育引导到位；
对问题突出有返贫致贫风险的，要及时启动动态监测程序，做到早发现、早干预、早帮扶。

4.4 加强人才队伍建设

要建立健全培训学习机制，提升乡村扶贫人才队伍素质，要实行多层次培养和多样化培养、多渠道培养，要紧密结合工作特点，突出重点，把握实际，按照实际、实用、实效的原则，对乡村扶贫人才队伍进行培训。加强管理服务，引导乡村扶贫人才队伍自我开发。建立健全激励机制，对农村扶贫人才队伍在建设上，出台相关政策，提供支持，在政治待遇上给予肯定，在荣誉上予以激励。

4.5 坚持监管评估，加强舆情应对

S市要把监管评估和暗访督查作为倒逼工作全面稳固的重要手段，要定期开展监管评估，对发现的各类问题，进行彻底整改，并切实做到举一反三，深挖细究，全面摸排工作中存在的问题，逐条逐项销号整改并长期坚持持续整改。要进一步加强对S市各乡村工作的暗访督查，确保真查实改，整改到位，见底清零。同时，要进一步加强脱贫攻坚正面宣传，建全完善舆情应对快速反应机制，面对突发舆情能够及时发现、及时上报、及时处理，最大限度地避免、最短时间消除由于舆情造成的负面影响。

S市乡村在脱贫攻坚巩固期内出现的一些问题并不是公共治理体系的问题，而是公共治理主体之间出现的问题。本文的研究从公共治理在S市乡村脱贫攻坚巩固期内的成果入手，关注公共治理主体之间的互动和作用发挥，尤其关注在中国化的公共治理语境下作为主导者的政府的作用发挥和地位。我们可以清晰的看到政府的主导作用和社会团体与民众的参与作用。伴随着脱贫攻坚与乡村振兴不断衔接以及我国治理体系和治理能力现代化的不断发展，政府的科学主导、社会团体和民众的积极参与必然是实现善治的有效途径之一，三者所发挥的作用缺一不可。

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