日韩农业人才支持政策对我国乡村人力资源振兴的启示

来蔓均

南阳理工学院 外国语学院，河南 南阳 473004

改革开放后，随着城镇化进程不断加快，大量的乡村适龄劳动人口之所以选择进城谋生、安家，是由于在城市内具有就业机会多、相对收入较高、居住环境便利、医疗教育水平较高等优势。在此背景下，乡村人力资源出现结构性缺失，青壮年劳动力的流失导致新生代农民严重匮乏，多地乡村日渐凋敝，农村成了“空心村”，留守的大多数是老、弱、妇、幼。乡村劳动力“老弱化”这些问题在东亚的日本和韩国也同样出现过，因为日、韩两国在自然资源禀赋、地理特征、气候条件、耕地条件等方面，与我国具有一定的共同特性。基于不同的国情、不同的农情和相似的问题点，笔者通过分析日本和韩国农业劳动力回流建设的经验及做法，以期对我国加强乡村人力资源政策体系建设提供借鉴意义。

（一）解决农业劳动力危机的政策背景

第二次世界大战后随着经济的复苏和发展，日本农业劳动力逐渐向城市的第二、第三产业转移，专职务农的人口缓慢下降，而且农业劳动力高龄化和妇女化的问题逐渐呈现出来。如表1所示，19岁及以下的农业从业者数量从1947-1950年间的10.7万人增加到1950-1955年间的93.6万人，从1947-1955年的八年间，20-59岁的青壮年农业劳动力一共减少了119万人。反之60岁及以上的老年农业劳动力人口呈逐年不断上升的趋势，导致了空前严峻的农业高龄化问题。[1]

表1 二战后的前十年日本农业劳动力年龄结构变化一览（单位：万人）

日本农林水产省官网数据显示，农业劳动力人口从2010年到2017年的降幅高达30%。[2]在农业劳动力不断减少、年轻的传统农民和来自非农业家庭的新一代人无法把务农作为自己的职业或生活方式这一背景下，日本政府相继出台人才支援制度，向日本农业及乡村的可持续发展给予“回血、造血”的人力资源支撑。

（二）人才引导支援的相关策略

1.派遣驻村支农人员。非营利组织“NPO法人地球绿化中心”及农林水产省、总务省等管理部门不断派遣、支持城市青年进驻乡村进行农事体验，如表2所示。[3]

表2 日本人才支援乡村的主要策略

驻村支农人员在乡村实地考察，与当地政府相互协作，在乡村进行卫生医疗、居住环境、公共设施、人员动向等方面的综合调研后，召集地方政府、村民、有关专家分析调研结果，商讨乡村未来可持续发展的解决方案，以推进因地制宜的乡村振兴策略（如图1）。

图1 乡村未来可持续发展的解决方案

2.提出“青年务农计划”。2006年，为了培育从事农业生产的青年、增加劳动力供给，促进农业可持续发展，日本政府提出了“青年务农计划”。内容包括向初次进入农业行业的新农民提供无息贷款、免费培训等资金方面的支持，新农民政策对非农从业青年及有专业技术的人群具有年龄限制，申请者要按要求提前向市町村的农业管理部门提出申请，经认证后便可享受支援计划带来的进修、务农组织指导、免息贷款、农地及农业机械等基础设施补贴、农业旱涝直补等优惠政策。

3.重视培育职业农民。各市町村政府与文部科学省、农林水产省和各级农业技术推广中心协同合作，构建了由初级到高级的培训体系。日本负责农业教育的重要实施主体是文部科学省，这是日本负责教育事务管理的高级行政部门，教育重心在农业高中和农业类大学两个阶段。另外，日本政府鼓励并支持社会各方力量参与发展农民教育，农协和其他民间机构随之相继开展了农业教育。整个农民教育体系呈多元化特征，进一步提高了农业劳动力的职业素养，培育内容如表3所示。[4]

表3 日本农业人才的培训体系

4.财政投入支持乡村人力资源建设。日本中央政府不仅在每年的财政预算中设立专项财政资金用以支持和保障乡村人力资源开发，还与地方政府协同引进、多方融资乡村人力资源开发经费投入体系。这些专项资金主要用于改善乡村的基础教育设施、乡村图书馆等文化设施的建设、农户的再就业培训、推广普及农业技术等方面。并增加了乡村社会保障体系的财政支持力度，引导乡村劳动力合理流动，缩短农民与城市居民在社会保障方面的差距。[5]

（一）“新村运动”产生的背景

第二次世界大战后为赶超发达国家，韩国于20世纪六七十年代大力发展了重工业和化学工业，随后政府采取了积极主动的态度来进行产业升级、战略调整，使韩国进入与本国具有潜在或正处于演变之中的有比较优势的产业。韩国的城市化进程仅用了大约半个世纪，人口城市化率从1960年的28%迅速增长至2013年的91%。国内生产总值在过去四十多年的时间里也实现了高速增长[6]，经济的高速发展使大量的农业劳动力人口外流，也导致了同日本工业化后相类似的青壮年劳动力匮乏、农业人口老龄化加速、乡村日趋衰落、城乡差距拉大等现象。为摆脱这一困境，重振乡村经济发展，韩国政府于20世纪70年代开始在全国范围内自上而下地推行了以勤勉、自助、协作为基本精神的“新村运动”。[7]

（二）以“新村运动”为中心的“归农、归村”

受20世纪90年代后期和2008年这两次全球范围的金融危机影响，这两个时间段内经济增速低、人口老龄化等制约因素日渐凸显，为解决乡村“空心化”“老龄化”，激活乡村新动能，韩国政府开始以“新村运动”为中心，支持归农劳动者回村定居，逐步开启了“归农、归村”的热潮，为回归农业、农村的人员提供农业技术信息及教育支持，并在2009年正式颁布了《归农归村综合方案》。该方案颁布后，韩国回归农业农村的队伍规模从2009年至2017年年均增加了58%。[8]

十多年来，韩国政府从教育培训、青年创业、资源支持、安稳定居等方面不断完善归农归村政策体系，鼓励青年人群替代年龄日益增长的老龄人归农开创事业、归村安居乐业，先后推出了《2012归农归村推进细则》《归农渔归村促进支援法》及《2017--2021年归农归村五年规划》。在购置房屋支持、教育支持、融入支持、青年创业支持、税收支持方面给予政策性保障，让乡村逐渐成为青年人的圆梦空间，如表4所示。

表4 韩国支持回归农业农村人才的主要政策内容

（一）日本人才支援乡村的政策效能

日本政府支援乡村人才的政策总体上取得了显著的成效，一批又一批的非农青年劳动力投身于农业产业领域，提高了日本农产品品牌的国际竞争力，缓解了日本农村空心化、农民高龄化及农业生产人手不足的困境，增加了农民收入，提升了农业经济效能，缩短了城乡发展之间的差距。

（二）韩国新村运动中“归农归村”的政策效能

韩国这一政策使乡村原先人力资本匮乏的现象得到了改善，通过开发乡村共同项目，回归农业农村的人员尽情施展了自身掌握到的经营管理才能和专业技术技能，促进了农民增收。归农人员通过回村定居、安营扎寨，促进了当地村容村貌的改善及乡村传统文化习俗的复原和传承，使乡村重现生机。

（一）乡村振兴需要聚集“人气”

随着改革开放40多年来经济的快速发展，大量的农村适龄劳动力人口进入城镇或远离家乡、跨省流动进入长三角、珠三角等发达城市谋生定居，为我国第二、第三产业产值突飞猛进的增长提供了坚实的人力资源保障。

依赖土地的第一产业——农业的劳动力人口却逐年减少，根据《2017年农民工监测调查报告》数据显示，2011-2017年进城农民工数量总体上依然在保持稳定增长，增速相对稳定，如图2所示（数据来源：国家统计局网站），2017年统计的农民工总量为28 652万人，比2016年增加了481万人。[9]

图2 2011-2017年农民工人口规模

留守在农村的“主力军”多为俗语所形容的“38·61团”，即：老年人、妇孺和儿童。村内缺乏“人气”、农田农地撂荒、农村空心化等问题显著，不利于农业农村的经济发展、不利于农民家庭团员美满。而“三农”问题一直是全党工作的重中之重，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出了乡村振兴战略。乡村振兴战略实施的首要任务就是要促进人力资源建设，以解决“谁来振兴乡村”的问题。重点和关键点在于要创新人才机制、凝聚乡村“人气”，有“人气”的乡村在人们的印象当中应该是人多、热闹、人手足够。2018年1月发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，单列专章阐述了“强化乡村振兴人才支撑”，强调了首要任务是乡村人力资源的开发。可见乡村要真正振兴，离不开人才聚集、离不开“人气”。

（二）日韩振兴乡村人才经验的启示

前文先后述及日、韩两国重振乡村人力资源的发展路径，虽然在政策体系、发展道路上与我国不同，但日、韩对农业劳动力人口的支持政策各具特色，在农业农村发展的实践过程中也取得了较好的效果。结合我国的基本国情和农情，学习他国一些共同的经验，从中汲取有益的启示，对探索符合中国特色社会主义的乡村振兴道路，不断完善乡村人力资源政策体系具有借鉴意义。

1.注重思想引领，长效性培育青年人才。利用广播电视、网络新媒体等平台大力宣传，适时引导年轻人，尤其是高校大学生理解国家在强农、兴农方面的重大战略和重要任务。对当代大学生进行思想政治教育，通过“思政进课堂”的方式，让高校学子认清“三农”问题目前在国民经济发展中的重要性；
通过大学生暑期社会实践、“三支一扶”实践锻炼等活动，了解中央对解决“三农”问题的决心和信心。

以“服务地方经济”为理念培养应用型人才的大学，要及时、深入地与涉农企业、产业进行校企、校地合作，让大学生深刻感触到我国改革开放以来现代农业取得的重大辉煌成就，引导他们转变对“乡村落后、穷困”的固有理念，指导各专业大学生毕业后将所学的知识用于“三农”领域中的各个方面。有活力、有激情、敢于尝试与创新的大学生将对投身于乡村振兴建设、实现人生价值而信心百倍。

2.重视农业科技教育，构建专业技术人才队伍。“人力资源是决定一国财富的最终资本”这一观点由经济学家海克曼提出。乡村劳动力人口回流的智力保证是不断加强农业科技教育培训、提高农业劳动者的综合素养，助力他们跨越“素质门槛”，能够熟练掌握现代技术，运用信息化、数字化、智能化工具处理涉农领域业务，是实现农业产业供给侧结构性改革、推进乡村产业兴旺的关键。

对于目前大多数村民的文化水平不高、技术技能偏低、部分农具依旧落后等现状，政府要改变现有的农民职业化教育培训思路，根据村民自身兴趣爱好或技术特长，精准细化地实施某一项专题培训方案。定期邀请专业技术人才给村民做讲座、播放公益科教片、派遣村民去相对发达地域的乡村取经学习。实行学习培训积分制，以积分数对农民进行精神褒奖和物质奖励，如在村内公示“专业技能学习标兵”，建立当地职业技能人才储备库；
让村民使用积分兑换实用的生活用品等，以此来激发村民参与学习培训的积极性和技能创新力。

3.优化乡村环境，创造条件招才引智。我国农村在地域间存在着巨大差异，各地政府要充分利用当地资源优势，创造条件补齐乡村在基础设施、公共服务方面的短板，加快完善乡村水、电、路、信、网建设，让饮水卫生、让电力充足、让道路变通、让通信提速、让网络覆盖，便利的生产生活环境、人居条件是吸引大学生、退休技术人员、退伍士兵和企业家等各领域人才的基本条件，也是以乡情乡愁为纽带，吸引漂泊在外的农民工重返乡村创业的重要举措。

4.完善政策保障制度，留住人才。实现乡村振兴的目标需要大量的社会资本及金融资本的投入，各级各地政府要整合涉农财政资金、创新管理、专款专用，建立有效的奖补和激励机制，完善新农合等保险制度，严格落实农村社会保障补助政策，实现农村医保、社保全覆盖。对“三支一扶”的学生、去边远乡村支教的教师给予相应的生活补贴和基本保障，并减轻返乡创业群体的融资负担，为其提供便利的金融服务，让乡村振兴的建设者们更有获得感、幸福感、成就感。

同时，要进一步配优配强能团结一致、共识共为、有担当责任、能密切深入到村民群众中去的乡村干部队伍。虚心倾听基层声音、干群密切联系配合、凝聚“人气”、群策群力才会让乡村既能留得住人才、也能留得动人才。

综上所述，未来“谁来振兴乡村”，关键就是要让乡村更有“人气”。乡村振兴要靠人力资源支撑，各级政府要全力畅通智力、技术、管理、财力下乡通道，为各路人才“上山下乡”大展身手参与乡村振兴建设奠定坚实的人力资源基础。

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