重大传染性疾病疫情公共卫生体系常态化建设

郝思嘉，熊林平

(海军军医大学卫生勤务学系卫生事业管理学教研室，上海 200433)

新冠疫情暴发之后，我国各省、市、自治区陆续迅速启动重大公共卫生事件一级响应机制，通过国务院统一决策部署和指挥，有序组织协调行政区域内的公共卫生应急处置工作，在短时间内控制疫情，取得国际公认的抗疫成果。在现阶段，我国应建设以专业公共卫生机构为核心、以基层医疗卫生机构为网底、以综合大医院、传染病专科医院为疫情监测哨点的“三位一体”的公共卫生服务体系[1]。

我国在应对此次新冠疫情时，医疗资源一度陷入紧缺状态，主要体现在公共卫生应急医疗服务人员、场地提供和物资储备不足等，导致疫情前期中央紧急召集全国医务人员驰援武汉，建立火神山、雷神山、方舱医院并且加急生产口罩、防护服等应急物资。这虽然体现出我国众志成城抗击疫情的速度和力量，但是也反映出我国平时在公共卫生体系投入的资源数量不足，在发生突发公共卫生事件时，无法用已有的资源存量迅速有效应对突发重大传染性疫情的状况。

1.1 公共卫生人力资源增长缓慢 占全国卫生人员比例持续下降从2015年到2019年我国专业公共卫生人员数量可以看出，我国公共卫生人力资源呈缓慢增长趋势，但是从全国卫生人员宏观角度来看，公共卫生人力资源在全国卫生人员中占比呈下降趋势，并且占比较少(表1)。以2019年为例，医院778.2万人(占全国卫生人员60.2%)，基层医疗卫生机构416.1万人(占全国卫生人员32.2%)，专业公共卫生机构仅89.6万人(占全国卫生人员6.9%)[2]，专业公共卫生机构人员数明显低于医院和基层医疗卫生机构人员数。我国2015—2019年疾病预防控制中心人数整体呈下降趋势(图1)，2019年我国疾控人员总数不到19万人，比2003年的SARS时期下降2万多人，跌幅超过10%[3]。在抗击新冠疫情中，全国调集346支医疗队、4.26万人支援武汉，彰显我国的大国精神，但是也反映出公共卫生人力资源数量远远不足以应对突发公共卫生事件。同时，公共卫生人力资源的素质有待提升，从此次新冠疫情中可以发现，尤其是基层公共卫生队伍人员素质偏低，对突发公共卫生事件不能迅速有效处置[4]。

表1 2015—2019年专业公共卫生人员数

图1 2015—2019年中国疾病预防控制中心人数

1.2 公共卫生物力资源投入不足 机构数逐年递减2015—2019年由于国家资源整合，计划生育技术服务机构减少导致专业公共卫生机构个数减少，我国公共卫生财政投入逐年增加，专业公共卫生机构数量却连年下降(表2)，是因为我国公共卫生财政投入的增量主要体现在基本公共卫生项目的投入上，并没有直接投入到专业公共卫生机构，说明我国对专业公共卫生机构重视程度不够。

2015—2019年疾病预防控制中心机构数逐年递减(表2)，从此次抗击新冠疫情可以看出，我国的疾病预防控制中心开展的疫情监测调查与信息收集、报告等工作在抗疫中发挥着关键作用，但是在突发性传染病得到有效控制后，全国各地出现疾控机构合并、资源投入不足、人员裁撤等情况，对疾病预防控制中心的重视和投入降低，尤其是对基层疾病预防控制中心的投入大幅度缩减，导致基层疾控机构编制和人员严重不足[5]，在2020年末的河北聚集性疫情反弹中暴露出基层卫生防控公共卫生体系的短板，我国基层疾控机构的常态化建设迫在眉睫。同时在此次新冠疫情中，口罩、护目镜等防疫用品物资紧缺，呼吸机等医疗救治设备、医院床位等场地不足，严重影响疫情救治工作，虽然我国通过扩大生产线、建造方舱医院等措施迅速有效解决物资、场地供应不足的问题，但是也暴露出我国常态化物资储备体系的短板。

表2 2015—2019年专业公共卫生机构和

1.3 公共卫生财政支出增长率呈下降趋势 占医疗卫生支出比例连年下降公共卫生财力资源是公共卫生体系投入资源中与健康高度相关的、有限的资源，它具有极强的公共性、公益性和福利性。我国自新医改以来财政公共卫生支出持续增长，从2011年1 000亿元的财政规模增长到2018年的2 038.52亿元，但是公共卫生支出的增长率并不稳定，波动较大且呈下降趋势，并且公共卫生支出占医疗卫生支出比例连年下降，从2011年的17.4%下降至2018年的13.7%(表3)。同时，突发公共卫生事件支出较少，财政公共卫生支出按项目支出分为重大公共卫生服务、重大公共卫生专项、突发公共卫生事件应急处置、其他公共卫生支出，2018年突发公共卫生事件应急处置支出金额为6.78亿元，仅占公共卫生总支出的0.3%[6]。这说明我国在新冠疫情发生之前，在公共卫生(尤其是突发公共卫生事件应急处置)支出相对不足，资金较为紧缺。我国医疗卫生支出与公共卫生医疗支出占GDP比重始终维持在低水平，以2018年为例，医疗卫生费用总支出占GDP 4.6%，公共医疗卫生经费支出占GDP比例仅1.7%。

表3 全国财政公共卫生支出情况(2011—2018年)

目前全球重大传染病疫情频发，针对我国公共卫生体系存在的不足和传染病全球化的国际形势，我国应该加大公共卫生资源投入数量和质量，调整投入比例，增加预防投入，加强基层公共卫生体系建设和公共卫生体系法制建设。

2.1 加大公共卫生资源投入数量和质量

2.1.1 人力资源方面 扩大疾控人才队伍，完善公共卫生服务人员激励机制，健全相应的薪酬制度，充分调动人员积极性，提高工作效率，完善绩效考核制度，吸引并留住公共卫生人才，逐步提高公共卫生人员占全国卫生人员的比例。同时优化公共卫生人力结构，吸引高素质人才和学科带头人，在待遇、科研经费、职称晋升等方面给予政策倾斜，建立人才培养和人才合力流动机制，进一步健全公共卫生人才培养体系，增加公共卫生人才数量并且提高公共卫生人才队伍整体素质[7]。

2.1.2 物力资源方面 我国应该增加专业公共卫生机构尤其是疾病预防控制中心的数量，同时，在新冠肺炎中暴露出的全国性物资短缺问题亟待解决，我国应加快建立突发公共卫生事件物资储备机制，将防疫物资储备作为常态化工作来完成，明确统一的防疫物资标准，制作防疫物资目录，构建现代防疫物资储备体系，扩大物资储备的方式，实物储备和生产能力储备两手抓。同时要提高全民基本防护物资储备意识和能力，借鉴日本和其他国家的全民储备体制，每一个家庭都要配备防护物资储备箱，以备不时之需[8]。

2.1.3 财力资源方面 公共卫生财政支出是公共卫生体系建设的基础和必要条件，我国应对突发公共卫生事件的资金主要来源是政府公共财政支出，除应该加大公共卫生财力资源投入以外，还应整合社会资源，如金融、保险等，形成资金多元化投入，更有利于建立公共卫生常态化长效机制[9]。除此之外，我国应学习和借鉴世界卫生组织(WHO)和国际其他国家的应对方法，实行应急预算制度，把未来可能发生的突发公共卫生事件支出纳入国家财政预算，建立突发公共卫生事件的应急处置储备基金，把“战时”资金支出在“平时”储存起来，用于常态化风险管理和紧急处置资金支出。

2.2 调整公共卫生资源投入比例

2.2.1 增加预防投入 2015—2019年专业公共卫生机构人数明显低于医院人数，尤其是疾控预防控制中心的人数呈逐年下降趋势。据调查，2010—2014年我国疾控中心人员数量减少3 070人，与此同时医院人员总数增加152万人[10]，这说明我国仍处于“重医轻防”的状态，并且健康教育普及率、知晓率始终处于低水平状态，特别在农村地区、西部地区，根据2012年的监测数据显示，我国居民基本健康素养水平为 8.80%, 处于较低水平，“重医疗、轻预防”的观念普遍存在[11]，所以从根本上来说要加强健康宣传教育，改变人们重医轻防的思想，并且资金投入向预防倾斜。

2.2.2 加强基层公共卫生体系建设 基层是重大传染性疾病疫情发生时最先到达暴发点和实施应急措施开展救援的重要机构，目前我国基层公共卫生体系整体实力、人才队伍、物资储备都落后于城市公共卫生体系，无法满足我国建设常态化公共卫生体系的实际需求，所以我国的公共卫生资源投入要向基层倾斜，提高基层人力、物力、财力资源投入比例，健全县、乡、村三级公共卫生服务网络和考评机制，加强农村、社区基层防控能力，提高基层公共卫生服务的公平性和可及性，推进基层公共卫生体系的建设。2020年人均基本公共卫生服务经费补助标准为74元，新增5元经费落实到乡村和城市社区，用于基层医疗卫生机构开展新冠肺炎疫情防控的人员经费、公用经费支出，加强基层疫情防控经费保障和提高疫情防控能力，强化基层卫生防疫。

2.3 加强公共卫生体系法制建设常态化疫情防控的基础是法治，科学立法是有效防控的前提，强化公共卫生法制保障，要针对疫情防控工作过程中暴露的问题，积极推进突发公共卫生事件应对法、传染病防治法等法律修订和制定工作，从法律上完善重大新发突发传染病防控措施，明确中央和地方、行政机关和专业机构的职责，推动修订《传染病防治法》和制定《突发公共卫生事件应对法》进程，保证疫情防控工作有法可依、有据可行[12]，同时普及公共卫生安全和疫情防控相关法律法规，提高全民知法、懂法、守法、护法、用法意识和公共卫生风险防控意识。

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